2025年7月，一起横跨20余年、涉及22917平方米工业用地的行政纠纷终落帷幕。在北京市炜衡（广州）律师事务所李新萍律师团队专业帮助之下，当事人广州某建筑装饰经营不仅成功扭转“土地被无偿收回”的局面，更获赔2000余万元。

笔者现结合本案一、二审核心逻辑，拆解“土地闲置认定”“行政程序合法性”等关键问题，用真实胜诉经验为企业提供土地使用风险防范的实操指南。

一、案件背景：20年土地纠纷的“开发困局”与“收地危机”

本案纠纷的源头要追溯到1999年。当年9月，当事人的前身通过抵扣工程款的方式，从东某镇房地产开发公司获得番禺区东某镇三沙村25000平方米土地的使用权，用途为工业开发。随后几年，各项合法手续逐步落地。

1999年12月，取得《建设用地规划许可证》，明确用地性质为工业及仓储；

2000年4月，与原番禺市国土局签署《国有土地使用权出让合同》，确定出让面积22917平方米，使用年限50年，同期取得《建设用地批准书》；

2001年4月，正式取得《国有土地使用证》，成为土地的合法使用权人。

本以为该土地能顺利开发，当事人却接连陷入“开发难”的困境。

1、规划反复变，土地难利用

2004年取得《规划设计条件》中，地块中部要建24米横穿道路，直接导致土地利用率骤降；虽经镇政府协调，2005年横穿道路规划取消，但规划部门又提出“用地性质需结合广州新城发展统筹”，土地开发再次搁置。

2、性质变更难，报建卡脖子

2006年，规划部门明确地块控制性详细规划（下文简称“控规”）调整为“办公用地”，当事人按要求申请将工业用地变更为办公用地，却因“不符合土地政策”被驳回，报建手续彻底被卡住。

3、突然收地，20年投入恐归零

2022年4月，广州市规划和自然资源局（下称“市规资局”）突然作出《收回国有建设用地使用权决定书》，认定涉案土地为“闲置土地”——闲置时间从2001年4月算起，2001-2005年归为“企业自身原因”，2006年后归为“政府原因”，最终决定无偿收回土地。

无偿收回意味着近20年的土地投入“打水漂”，当事人当即委托北京市炜衡（广州）律师事务所不动产法律业务部主任李新萍律师团队提起行政诉讼，一场“保卫土地权利”的法律战正式打响。

二、争议焦点：从一审败诉到二审逆转，3个关键突破口

一审中，当事人提出诉讼请求：撤销被告作出的收回国有建设用地使用权决定书，但法院以“2006年前闲置是企业自身原因、行政程序合法”为由，驳回了当事人的诉求。律师团队对一审判决详细复盘后，决定改变策略，精准锁定3个核心突破口，最终实现二审逆转。

焦点1：土地闲置责任划分——2006年前的“锅”，该企业背吗？

市规资局认为：2001-2005年，当事人没及时申请规划手续，拿到规划条件后又以“道路规划不合理”拖延开发，属于“自身原因”导致闲置。

律师团队的反驳逻辑很明确：

01、当年涉案地铁规划审批“慢得离谱”

当事人2002年6月已经提交了《关于规划条件开工的申请》，但规划部门直到2004年10月才出具《规划设计条件》，耗时近2年。市规资局虽辩称“内部审理表显示当事人开工申请的收件日期是2004年10月”，却拿不出收件回执等证据。而且按照市规资局的说法，其2004年10月才收到开工申请，“15天内完成2.5万平方米土地规划审批”的说法明显不符合常理。最终二审法院认定“这段时间的闲置，双方负同等责任”。

02、企业并未有意闲置土地，一直在推进开发

2005年道路规划取消后，当事人立刻和设计院签了《建设工程勘察合同》《建设工程设计合同》，完成了岩土工程勘察，这些证据足以证明企业没有闲置的故意。

03、行政机关“失职”在先

2004年土地就可能被认定为闲置，但行政机关既没发警示，也没启动调查，让企业误以为“可以继续开发”。这种“信赖利益”，法律必须保护。

焦点2：行政程序合法性——《收回决定书》是“合规操作”吗？

市规资局主张其已经履行了“调查、认定、听证、报批”等程序，程序合法。

李新萍律师团队的反驳同样直击要害：

01、关键文书没送给当事人

市规资局没有提供《闲置土地认定书》《听证告知书》的有效送达凭证（比如签收记录、物流妥投证明），只声称“邮件（被）退回”就主张“已送达”，这不符合《行政程序法》对“送达生效”的严格要求。

02、重大决策“缺手续”

市规资局没能提供“行政负责人集体讨论记录”“法制审核意见”，而《重大行政决策程序暂行条例》明确合法性审查、集体讨论决定为必经程序。

最后，虽然二审法院并未直接认定市规资局“程序违法”，但明确指出“行政机关要规范执法程序，保障企业的知情权”。这其实已经否定了市规资局的“程序合法性”主张。

焦点3：无偿收回合理性——20年历史问题能“一刀切”吗？

市规资局依据《闲置土地处置办法》称：企业自身原因导致土地闲置超2年，有权无偿收回。

律师团队的反驳紧扣“公平”与“立法精神”：

01、土地闲置原因复杂，不能“一棍子打死”

涉案土地闲置20年，既有企业申请规划的小延迟，更有行政机关规划调整、政策变动的大影响——而且2006年后明确是“政府原因”。只凭认定“2001-2005年自身原因”就无偿收回，完全违背“公平原则”。

02、行政机关涉嫌“规避补偿”

2021年6月，涉案土地已经被列入征收范围，行政机关在补偿协商没谈拢后，突然用“闲置”为由收回土地——这实质是“用闲置处置代替征收补偿”，属于滥用职权。

03、处置方式“太机械”

1999年《闲置土地处置办法》规定，处置闲置土地要优先选“延长开发、置换土地、给予补偿”等方式，行政机关却直接选“无偿收回”，完全不考虑“历史成因”和“企业实际损失”，这是对法律的机械适用。

三、二审判决：法院支持我方2大核心观点，逆转胜诉的关键

2024年6月，广州铁路运输中级法院作出二审判决：1、撤销一审判决；2、撤销被告作出的收回国有建设用地使用权决定书，责令被告在本判决生效之日起60日重新作出处理。判决中，法院采纳了当事人和代理律师的核心主张：

土地闲置的责任划分：2001-2005年的土地闲置，不是“企业一方的责任”，而是双方负同等责任，且企业的“信赖利益”应当受到法律保护；

无偿收回闲置土地的合理性：涉案土地闲置是“历史综合原因”导致的，行政机关不区分责任、不考虑企业的信赖利益，直接决定无偿收回，“违背公平原则”。

二审判决后，经过一年的调解，当事人和市规资局达成协议，市规资局向当事人补偿2300余万元，收回闲置土地。

四、风险防范：5条实操建议，用得上、能避险

结合本案经验，企业取得国有建设用地使用权后，这5个风险点一定要重点防范。

1.及时固定“在推进开发”的证据

保存好规划申请材料：比如开发申请书、收件回执、和行政机关的沟通记录，证明“我方主动申请了审批”；

留存开发准备证据：比如勘察设计合同、付款凭证、项目会议纪要，证明“我方没有闲置的故意”；

行政机关的口头答复、协调意见，要及时用《情况说明》《函件》等书面形式确认，避免“口说无凭”。

2.盯紧规划与政策变动，主动沟通不被动

定期向规划、国土部门咨询“用地性质有没有变、控规会不会调”，避免“规划突然改变，开发全卡住”；

如果因为政策调整导致开发工作暂停或中止，立刻向行政机关提交《暂缓开发申请》，并且要求对方给予书面答复；

涉及“规划调整、用途变更”的，一定要通过“政府信息公开”取得正式文件，口头承诺并不能成为有效证据。

3.收到“闲置认定”信号，别慌但要立刻行动

收到政府的《闲置土地调查通知书》后，3天内提交书面说明和证据，千万别“置之不理”；

对《闲置土地认定书》不服的，要在60天内申请行政复议，或者6个月内提起行政诉讼——《闲置土地认定书》是后续处置的核心依据，错过救济时间，会给后续维权工作带来诸多困难；

参加听证时，提前准备好“证据清单、法律依据、质证意见”，认真陈述理由，切不可走形式。

4.分清“闲置处置”和“征收补偿”，别被“混为一谈”

如果土地已经被列入征收范围，行政机关再以“闲置”为由收回，就可以主张“行政机关滥用职权”；

谈补偿时，要求行政机关给出清晰的性质定位“是按闲置处置，还是按征收补偿”——两者差别很大：征收要按“市场价值”补偿，闲置处置可能无偿收回。

5.遇到争议，及时找专业律师

土地纠纷涉及《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《闲置土地处置办法》等多法律，还常牵扯“历史遗留问题”“行政程序审查”，企业自己应对很容易因为“证据缺漏”“法律理解错误”而败诉。建议企业收到行政机关文书后24小时内，咨询专业不动产律师，制定应对方案。

这起案件的胜诉，不仅帮广州某建筑装饰经营挽回了数千万元的土地权益，更凸显了行政诉讼的核心导向——程序正义和实质公平要并重。行政机关的执法行为，不仅要“有法律依据”，更要“合乎情理”，不能无视历史成因，也不能漠视企业的信赖利益。

李新萍律师

炜衡广州高级合伙人

不动产法律业务部主任

李新萍律师，南昌大学法律系本科，中国政法大学在职研究生同等学力，北京市炜衡（广州）律师事务所高级合伙人、不动产法律业务部主任。自1997年执业以来，担任过近百家企业的常年法律顾问，办理了大量民商事、行政诉讼和刑事辩护业务，在征收拆迁、土地争议、建设工程、行政诉讼、刑事辩护、重大民商事争议等方面有较为深入的研究。