2026 年 6 月 1 日，中华人民共和国中央人民政府网发布国务院第 837 号令《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》），该行政法规将于 7 月 1 日正式落地实施。

作为国内首部统一规范全主体对外投资行为的国务院层级法规，新规打破了过往境外投资领域由发改委、商务部、外汇管理等多部门规章分立管理的格局，统筹兼顾高水平对外开放与国家安全管控双重目标，从投资主体范围、全流程监管模式、跨境技术数据管控、国家安全审查、行政处罚规则等多个维度重塑境外投资监管体系，无论是常年布局海外业务的实业企业、投融资机构，还是有跨境资产配置需求的境内居民个人，都需要结合新规内容及时梳理存量投资项目、调整未来出海规划。本文将从六个方面对新规核心条款展开深度解读。

一、首次将个人投资者纳入对外直接投资制度框架

《规定》第二条第三款明确，本规定所称投资者，包括中国境内的企业、其他组织和居民个人。根据该条规定，居民个人也属于《规定》所认定的投资者，这也是国家层面的法规首次将个人投资者纳入对外直接投资制度框架。

在新规落地之前，我国对外投资的监管规则长期割裂，企业与个人适用两套完全不同的监管逻辑，境内居民个人想要合规开展境外直接投资始终缺少顶层法律依据。

此前针对个人境外投资仅有外汇 37 号文规制返程投资场景，常规的个人境外股权投资、实业投资不在制度规范范围内，而商务部出台的《境外投资管理办法》与发改委出台的《企业境外投资管理办法》又仅约束法人主体，这使得个人境外投资长期游走在制度空白区间。由于法律规定不健全，相当数量的中小投资者长期游走在合规与违法的边缘。

本次规定第二条直接将境内居民个人与企业、其他组织一并划定为投资者，从行政法规层面补齐了个人对外投资的制度短板，且第三十三条第三款还明确“中国境内居民个人等对外投资具体管理办法，由国务院投资主管部门、商务主管部门制定。”因此，可以预计，后续相关主管部门还会出台个人对外投资专项管理细则。这也意味着个人跨境投资正式从过去的灰色操作逐步转向规范化、阳光化管理，往后个人进行海外项目投资不再无据可依，但所有投资行为同样需要遵照法定流程完成备案、资金登记等手续。

二、多种情形属于新规规范的范围

《规定》第二条第二款明确，本规定所称对外投资即境外投资，是指投资者以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接获得其他国家（地区）的企业、资产等所有权、控制权、经营管理权以及其他相关权益的活动。此外，《规定》第三十三条第一款和第二款还明确，对投资者以自有资金、募集资金及其他受托资金在中国境外金融市场投资的管理，依照本规定和国家其他有关规定执行。对投资者以对外投资获得的资产、权益等在中国境外再投资的管理，依照本规定和国家其他有关规定执行。

根据上述规定，我们认为，以下情形属于新规所规范的范围：

中国境内投资者在境外设立公司，或者收购境外企业，这属于直接获得企业控制权；

中国境内投资者在境外收购资产，如矿产、房产、特许经营权等，这属于直接获得资产的所有权和经营管理权；

中国境内投资者在境外金融市场投资，如炒股、买卖基金、购买保险等；

中国境内投资者以境外投资获得的资产收益再投资，如通过境外企业设立新的企业，或者通过境外企业进行金融投资。

需要注意的是，对外投资的认定并不以资金跨境流动为条件，以实物、股权、知识产权进行投资，或者单纯以权益（例如承担认缴出资的义务、境外借款）进行投资，以及通过境内担保（类似于内保外贷）、境内提供融资的方式进行投资，虽然不涉及资金跨境流动，但都属于对外投资。

但是以下情形不属于对外投资：

纯粹的出口贸易，如货物、技术、服务出口，因为该等情形未获得境外权益；

出入境旅游、购买消费品、留学，该等情形属于消费项下的支出，未获得经营性权益。

三、从事前审批升级到全过程监管

《规定》第十条明确，国家健全对外投资管理体系，完善调控措施，分类分级实施全过程监管，加强风险防控，提高对外投资的科学性、安全性，推动投资便利化和有效防范风险相结合。

监管逻辑的转变是本次新规最核心的变化之一。过往实务中，境外投资普遍存在重事前备案、轻后续运营监管的问题。不少市场主体完成备案后便忽视境外项目日常合规管理，监管部门也缺少全周期管控的制度抓手。

新规明确建立分类分级全过程监管体系，将监管链条延伸至投资全生命周期，打破了以往“重备案、轻运营”的惯性思维，摒弃了“备案即安全落地”的错误认知。《规定》第十二条明确，在项目落地前期，投资者需要依规完成核准备案、信息报送以及跨境资金登记等法定手续，保证申报材料真实完整；《规定》第十六条明确，在项目落地运营阶段，投资者及被投资企业需要搭建完善的公司治理架构，落地内控管理、安全生产、突发风险处置等配套制度，常态化开展境外经营风险排查；而《规定》第三十条还规定，一旦出现不合规投资行为，相关主体还要依据法条承担对应的行政处罚乃至民事、刑事法律责任，彻底摒弃了以往备案完成即等同于投资全程合规的固有认知。

四、技术、数据的跨境转移为监管的重中之重

《规定》第十三条明确，投资者开展对外投资活动，不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可出口、使用国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据；不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴其他国家（地区）工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式向其他国家（地区）转移国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可向其他国家（地区）转移国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据。

出于国家安全与关键资源保护的考量，新规着重收紧了技术与数据跨境流转的监管口径，成为各类科创企业、高新技术主体开展海外投资不可忽视的合规红线。

《规定》明文禁止未经许可以各类隐蔽方式向境外输送受限技术、涉密数据。除了直接的技术出口行为受限外，通过外派技术人员、跨境技术指导、组织境外专项培训这类软性操作，变相实现敏感技术与数据出境的行为也被明令禁止。

这条规定衔接了我国出口管制、数据安全相关配套法律，未来高新技术企业在设立海外子公司、开展跨境技术合作类对外投资时，必须提前完成技术和数据合规评估，严防在投资落地过程中触碰技术跨境转移的监管红线。

五、对外投资新增国家安全审查

《规定》第十五条明确，国家健全境外投资安全审查制度，国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查。有关组织、个人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍，并应当遵守境外投资安全审查决定。

在新规出台前，我国安全审查制度仅针对外资来华投资，境内资本出海并无法定审查机制。于是，部分市场主体利用多层离岸架构、境外壳公司包装交易，以此规避各类监管核查。如近期市场热议的Meta收购Manus案，Manus的创始人即意图通过在新加坡设立标的公司的方式规避外商投资安全审查。监管层在此案中是通过“实质穿透”的方式适用《外商投资安全审查办法》。

而随着新规正式确立境外投资安全审查制度，凡是有可能影响我国国家安全的境外投资项目、资产转让与处置行为都要接受主管部门审查，各类离岸架构、境外嵌套持股的避审模式不再具备操作空间。投资者需要配合审查部门提交真实资料、落实审查结论。拒不配合审查的主体将被处以没收违法所得、限制出海投资等处罚。

六、法律责任系统化和严苛化

《规定》第二十七条至第三十条规定了责令停止投资活动，责令改正，撤销核准备案文件，限期处分股份、资产，没收违法所得，罚款，3年内不受理核准备案申请，1-3年内禁止从事对外投资活动，追究刑事责任等处罚。

而此前发改委和商务部的规章以警告、责令整改的温和惩戒模式为主。新规的行政处罚体系更加系统化、高强度，大幅抬高了违规出海的违法成本。严苛的追责条款倒逼存量不合规项目整改，大量早年未经备案就落地的海外投资项目，接下来需要抓紧梳理材料补办合规手续。

七、总结

从法律条文字面内容来看，新规各项监管细则趋于严格。但结合国内产业现状与对外开放整体政策导向，新规落地实则在制度层面为合规对外投资拓宽了发展空间。

过去各部门监管标准不统一，除国家重点扶持的出海项目外，普通企业境外投资备案实操门槛偏高。但由于违规处罚力度偏弱，很多企业被迫采取变通方式落地海外项目。如今违法处罚标准全面升级，如果继续沿用过往严苛的备案审核尺度，大量存量项目难以完成补备案，既不利于国内过剩产能对外输出，也和高水平对外开放的政策方向相悖。

由此可以预判，后续对外投资备案审核标准会持续优化细化，依托清晰的规则实现制度化放行，只要项目符合产业与安全要求，即可顺利完成备案，国内资本合法出海的制度环境将持续优化。

距离新规 7 月 1 日正式施行仅一周时间，各类市场主体需要尽快启动存量境外投资项目的合规自查工作。企业投资者应当全面梳理现有海外股权架构、资金出境路径、跨境技术合作内容，针对存在手续缺失的项目尽早筹备备案补报工作，同步完善境外子公司内部合规管理制度；拥有海外资产配置计划的个人投资者，在个人对外投资配套细则落地前应审慎开展新增境外投资，梳理名下存量境外股权、不动产等资产信息，摒弃地下换汇、第三方代持等不合规操作模式。

立足于当前的立法环境，合规已经成为境内资本出海的首要前提，依托新规搭建的法治化监管框架，国内对外投资行业将告别野蛮生长阶段，在安全可控的基础上实现高质量稳健发展。

彭国鹏

炜衡广州所 高级合伙人

pengguopeng@weihenglaw.com

毕业于中国政法大学，从事商事争议解决十余年，主要业务方向为公司投融资纠纷、股东纠纷、股权结构设计、合同纠纷等，入选LegalOne2024中国区”实力之星"榜单，荣获律新社企业商事领域“匠心律师”荣誉，经办案例荣获LegalOne”典范”"优秀"评级，入选LegalOne2024年度中国区杰出交易及案例，且多次荣获广州市律师协会业务成果奖、理论成果奖、优秀专业委员会委员等奖项。